近期，欧盟又一次在其对俄制裁措施上陷入僵局。不同的是，这次以一隅挟全局的不再是被视为亲俄的前总理欧尔班治下的匈牙利，而是自战争开始就坚定支持乌克兰、和英国共同领导援乌“自愿联盟”的法国。
经过一周多的谈判，9月22日，欧盟理事会终于通过了延长对“危害或威胁乌克兰领土完整、主权、和独立”之个人的制裁名单。但出于法国压力，本次延长从原有3000多人的制裁名单中移除了两位俄罗斯富商：阿利舍尔•奥斯曼诺夫（Alisher Usmanov）和米哈伊尔•弗里德曼（Mikhail Fridman）。而法国之所以不顾大多数国家反对阻挠欧盟制裁延长，传言是因为阿塞拜疆将把奥斯曼诺夫移出制裁名单作为使在阿受囚的法国公民获释的条件。卢森堡趁势也要求将与其有法律争端的弗里德曼也移出制裁名单。果然，两富豪逃出制裁翌日，阿塞拜疆即宣布释放遭以间谍罪定罪的法国公民马丁•瑞安（Martin Ryan）。
在前总理欧尔班今年大选落败之前，匈牙利因其与俄罗斯的密切联系曾多次阻挠欧盟对俄制裁以及对乌援助。这次法国以“国家安全因素”挟持对俄制裁，迫使欧盟满足其要求，虽然最终以大多数国家让步收场，但又重新激起外界对欧盟外交政策的力度以及连续性的怀疑。不管是匈牙利还是法国能以一国诉求迫使欧盟就范，都是利用了欧盟在共同外交及安全政策采用一致同意制度所给予各成员国的谈判筹码。无论大国还是小国都可一票否决欧盟外交政策，要挟其他成员国满足其谈判条件。一致同意的制度虽然充分保障了欧盟各个成员国维护自己国家利益的空间，但在目前国际局势下也愈发限制了欧盟实现地缘政治目标的能力。
对俄制裁以及对乌援助即是一致同意对欧盟外交政策拖累的最佳例证。虽然俄罗斯的经济体量仅相当于意大利，但其能源领域的优势以及在特定国家的影响力使其可以集中力量影响少数欧盟成员国，并进而利用这些国家的一票否决权干预欧盟外交政策的进程。欧尔班的匈牙利虽是最典型的例子，但并不是欧盟唯一有所怀疑的国家。匈牙利新政府上任后，对可能阻挠对俄制裁的国家的关注焦点又转移到领袖较为亲俄的斯洛伐克和保加利亚上。
其他势力可以集中攻破，而欧盟则必须面面俱到的局面明显产生了不对等的竞争格局，使得欧盟薄弱之处容易被钻空子。法国本站在坚定挺乌国家的前线，而本次法国胁迫欧盟满足其条件以换取“人质”释放则将欧盟对俄政策的脆弱暴露于世。如金融时报布鲁塞尔主编Henry Foy所说，俄罗斯以及亲俄国家将会意识到，囚禁几个欧盟公民就能迫使欧盟外交政策转弯。
雪上加霜的是，一致同意制导致欧盟需要时时监视并防范27个成员国的国内政治变化。尤其是当前向来较亲俄的极右翼在大多数国家声势浩荡，给各中间派政府都带来了严峻挑战，而欧盟外交政策也会随时因选情受到冲击。在德国，极右翼另类选择党在近几次联邦州选举中势不可挡，在萨克森-安哈尔特联邦州更是将恢复与俄罗斯学校交流作为竞选承诺。虽然法国极右翼政党国民联盟近日罕见谴责俄罗斯对法国的混合威胁，但其2027年总统大选候选人勒庞因其过往和普京的关系一直被视为亲俄。目前勒庞也被认为最有可能赢得明年大选，而她领导下的法国极有可能将会对欧盟对俄政策产生重大影响。各国国内政治的不确定性进而也使欧盟的外交政策难以确保长期稳定。
虽然为了防止少数成员国挟持欧盟制裁讨论的情况再次发生，欧盟决定本次制裁名单延长三年，而不是往常的六个月，但此类针对单一议题缝缝补补式的应对措施并不能从根本上改变目前欧盟在外交上面对的困境。面对来自美中俄的多方压力，27个成员国各自追求本国外交利益已愈发成为拖累欧盟以统一、有力、且有效的声音，凝聚成国际舞台上的另一“超级力量”的因素。
从纸面上来看，欧盟绝对有实力与美国或中国抗衡。欧盟拥有世界第二的GDP，世界第二的消费者市场，世界领先的科研水平。法国拥有独立核威慑力量并有向其他欧洲国家提供“前沿威慑”的战略，而欧盟最大经济体德国也开始扩军，目标成为欧洲最大常规军。欧盟因其对自由主义诸多价值的坚持也给其他国家提供了不同于中美两国的另一国际政治选择，比如在与美国贸易谈判破裂后寻求和欧盟更紧密关系的加拿大、以及脱欧后经济停滞不前的英国。欧盟需要考虑的问题是如何将纸面上的实力转变成现实的力量，而一致同意制正在阻挠这一进程。
除制裁之外，欧盟扩员是另一显著例子。而欧盟距上次扩员已经过了十三年，多个候选国已经等待超过十年。因应俄乌战争，乌克兰、摩尔多瓦这样近距离面对俄罗斯威胁的国家也紧急申请入盟并成为候选国。欧盟亟需向外界展示其能及时应对国际局势演变，且依其扩员要求进行民主法治改革的国家会得到成为欧盟成员国的奖励。而一致同意制使现任成员国有理由担心新成员国内局势是否稳定，会不会变成下一个欧尔班的匈牙利，成为欧盟外交新的绊脚石。
虽然在入盟进程前列的候选国阿尔巴尼亚总理埃迪•拉马（Edi Rama）曾多次表示，阿尔巴尼亚可以接受“二等成员国”资格（即不获得一票否决权、或将其代表权交给意大利），但多数候选国仍寻求现任成员国所拥有的所有权力，况且任何类似阿尔巴尼亚式的妥协仍只能是暂时的，不能解决欧盟扩员后外交政策长期上将要面对的问题。在欧盟内部，多数包括德国另类选择党或法国国民联盟在内的极右翼政党都对欧盟持怀疑态度，亦明确反对欧盟扩张。保持一致同意制势必会给欧盟扩员带来重重困难。
因为上述提到的种种问题，改革一致同意制的呼声已存在多年，呼吁改为多数欧盟决议都采用的条件多数表决（qualified majority voting），即决议通过须同时满足两个条件：超过55%的成员国同意（即15个成员国），以及同意国代表超过65%的欧盟人口。早在2020年，欧盟委员会主席冯德莱恩已在她第一次年度咨文中支持将共同外交安全政策制裁、人权等领域转变为条件多数表决。法国、德国等11国近期也已经表示支持改革外交安全政策，采用条件多数表决，并采用“建设性弃权”代替反对票和禁止将外交政策和“不相关事由”绑定。
但是，采用条件多数表决并不是一劳永逸的举措。抛开欧盟内小国的国家利益将不再能用一票否决权保障不谈，更严重的问题在于如果欧盟内的“大国”多次站在条件多数表决的对立面，其观感势必会继续给国内极右翼或疑欧派势力煽风点火。目前欧盟人口最多的德国的人口数也只占欧盟总人口的18%，也就是说即便是德国投下反对票也很容易被其他多数国家联合起来推翻。如果在核心议题上如法德意等大国遭到孤立或反对，布鲁塞尔将很难避免被与主权丧失、国家意志无法得到彰显相联系，甚至可能引致重要国家和欧盟政策不和的情况。
一致同意导致外交进程易受阻碍、而多数表决又可能加剧成员国对欧盟制度不满，这种两难的境地究其根本，来源于虽然成员国有借助欧盟团结成为全球力量的野心，但他们最终仍需面对在国内不可小觑甚至日渐强势的民族主义势力和政治范式。在今天的欧洲，政治家承诺在欧盟捍卫本国利益仍会比首先强调欧洲利益更容易被接受。如果政客不能使民众相信，使欧盟成为外交安全的全球力量——即便需要让渡更多主权——是最符合本国利益的选择，那么无论如何更多东拼西凑的改革，欧盟外交决策仍会继续处处受到掣肘。
（郭谐和，伦敦政治经济学院政治理论硕士，哥伦比亚大学和巴黎政治学院本科双学位，分别修读哲学与政治人文专业。本文仅代表作者个人观点。）