2025年1月，洛杉矶县帕利塞兹和伊顿大火合计造成约400亿美元保险损失，创下全球野火保险损失纪录。世界天气归因组织综合观测资料和火灾模型后指出，人为气候变化提高了这场灾难发生的可能性，并扩大了当地冬季潜在过火面积。①
集中损失很快传导至保险市场。预期赔付、再保险和资本成本上升后，保险公司通过提高费率、限制新单和停止续保，收缩高风险地区业务，更多房主转向加州公平保险计划（FAIR Plan）这一最后承保机制。截至2026年6月，该计划持有69.66万份住宅和商业保单，承保暴露达7680亿美元，较2022年9月分别增长157%和250%。②
商业保险收缩后，原本由市场分散的风险进一步向公共或准公共机制集中，保障缺口也可能转化为财政和系统性风险。
中国的主要灾种、保险制度和财政结构与加州存在明显差异，但气候风险向农业生产、城市运行、企业经营和地方财政传导的趋势已经显现。
生态环境部发布的《中国适应气候变化进展报告（2025）》显示，2025年中国平均气温为10.9℃，与2024年并列历史最高，区域性、阶段性高温热浪频发，极端降水突出。③《中国适应气候变化进展报告（2024）》进一步显示，2024年全国大江大河编号洪水数量达到1998年以来最多；洪涝和干旱造成直接经济损失2681.7亿元，台风、风雹、低温冷冻、雪灾和沙尘暴等气象灾害造成直接经济损失1257.5亿元。④这些灾害同时造成农作物减产、建筑和基础设施受损、企业停业、居民收入中断以及公共应急支出上升。传统财产保险主要补偿合同约定的直接物理损失，难以覆盖全部收入损失、应急支出和恢复成本。
气候变化正在形成一组相互强化的压力：保障需求上升，保险的可获得性和可负担性下降，未被分散的风险继续向家庭、企业和财政集中。保险体系由此需要回答四个问题：哪些损失适合进入保险安排，灾后资金如何及时到达，定价和服务如何形成减灾激励，巨灾风险如何在保险、再保险、资本市场和公共财政之间分层分担。
保障范围如何适应新的损失结构？
极端天气造成的损失包括农作物、房屋和基础设施的直接损毁，也包括企业停业、农户收入中断、居民临时安置和公共服务恢复形成的资金缺口。传统财产保险主要补偿合同约定的直接物理损失，营业中断、复产投入、临时安置和公共设施重建则分别涉及商业保险、政策性保险、社会救助和公共财政。
保障范围扩展需要先划清可保性边界。损失是否可测量和可验证，风险是否高度相关，投保人能否影响损失发生，以及保费是否具有可负担性，都会决定适用的工具。可核定的企业停业损失可以通过营业中断保险覆盖；区域性农业收入损失可以采用产量或天气指数产品；具有公共品属性的基础设施重建和基本救助仍应由财政承担。
灾后资金如何及时到达？
灾后资金的到达时间会直接影响恢复能力。农户遭遇干旱或洪涝后，需要立即支付灌溉、排水、补种、饲料和柴油费用；小微企业停业后仍要承担工资、租金和设备修复；地方政府也必须在数日内恢复道路、供水和基本公共服务。赔款即使最终足额，延迟数月仍可能迫使农户和企业借入高息资金、出售生产性资产，甚至错过下一季生产。保险保障的价值因而既体现为最终补偿，也体现为通过灾前合同及时释放流动性。
参数保险为提高资金时效提供了一种工具。它按照预先约定、可独立验证的客观指标触发赔付，天气指数保险则是其在农业和气象风险领域的具体形式。降雨量、温度、风速、土壤湿度、河流水位或卫星植被指数达到合同阈值后，便可直接计算赔款。2024年飓风“贝丽尔”过后，加勒比巨灾风险保险机制在14天内向七个成员支付8450万美元，用于道路清理、电力和供水恢复，以及支持受灾家庭和小企业。⑤这类产品适合覆盖灾后应急支出和短期流动性缺口，仍需与实际损失核定、传统保险和财政救助衔接。
快速支付和损失匹配构成参数保险的两项独立要求。参数保险依据指标而非个案实际损失触发，指标变化与真实损失之间可能存在偏差，即“基差风险”。同样的高温发生在作物抽穗期、播种期或收获期，造成的损失并不相同。产品设计可以设置分层触发：较低阈值提供小额行动资金，较高阈值支付更大赔款；也可以将天气指数与区域产量指标结合，提高赔付与实际损失的匹配度。⑥
市场信任还需要透明的数据、模型和争议处理机制。省级层面可以建立统一的数据接口和独立计算平台，公开气象站位置、数据质量控制、缺失值处理、阈值回测、触发计算和年度赔付结果，并让合作社、农技人员和投保人代表参与生育期及阈值设计。投保人能够理解合同、核验触发依据并获得便捷申诉渠道，持续参保才有稳定基础。
因此，极端天气下的保障质量应同时考察损失覆盖范围、赔付匹配程度和资金到达速度。
保险定价如何转化为减灾激励？
随着极端天气推高风险调整后的预期损失，单纯提高保费和收紧承保条件可能使高风险地区逐步失去保障。维持长期供给需要把费率、免赔额、承保条件和风险管理服务连接起来，使风险变化和减灾效果能够进入承保决策。
费率需要覆盖风险调整后的预期赔付、经营成本、资本占用和再保险成本，并对模型不确定性保留合理余量。长期压低费率会削弱风险信号和偿付能力，促使保险公司通过限制新单、停止续保或缩小责任范围控制暴露。风险定价、保障可获得性和社会可负担性因此需要分别设置政策工具。
可验证的减灾措施能够降低预期损失，也应反映在费率和承保条件中。加州要求财产保险公司对达到“野火安全”标准的住宅和社区提供保费折扣。耐火屋顶、通风口防护、住宅周边约1.5米的无可燃物空间和社区植被管理，可以降低建筑间引燃风险。2026年，加州保险部与全美保险监管官协会发布的模型分析显示，若帕利塞兹和伊顿火灾范围内近3万套住宅按照IBHS“野火防护住宅”标准重建，平均预测损失可下降约三分之一。⑦
农业和城市适应可以建立同类反馈机制。高标准农田排水、节水灌溉、耐旱耐涝品种、温室抗风加固和冷链备用电源能够减少农业损失；城市排涝、地下空间防洪、配电系统加固和高温应急安排能够降低停运和停业风险。损失数据和灾害模型若能识别这些措施的效果，保险公司可以改善承保条件，银行也可以据此调整信用风险评估，使减灾投入获得持续回报。
减灾效果的核验仍是制度瓶颈。保险公司难以逐户判断排水系统是否有效、耐逆品种是否按约种植、温室加固是否达到标准，地方政府自行确认也可能出现验收尺度不一。减灾项目需要形成统一标准、第三方验收和定期复核，费率优惠才能与实际风险下降相匹配。社区排涝、植被管理和配电系统加固具有公共品属性，还需要公共投资和社区治理共同完成。
风险价格和支付能力需要分别处理。低收入家庭和小农户往往缺少完成防灾改造的前期资金。若续保以先行改造为条件，这些群体可能更早被排除在保险体系之外。公共财政可以承担具有公共品属性的基础改造费用，并对特定群体提供定向保费补贴；保险公司通过费率优惠和更稳定的承保条件维持长期激励。财政支持应聚焦前期减灾投入和基本保障能力，同时保留风险价格信号。
中国农业保险已形成大规模财政支持体系。财政部披露，2024年中央财政拨付农业保险保费补贴547.5亿元，农业保险保费规模突破1500亿元，为1.47亿户次农户提供超过5万亿元风险保障；农业再保险机构每年可稳定提供约1万亿元再保险保障。⑧下一步的绩效评价应在投保面积和保费规模之外，增加赔付时效、理赔争议率、续保率、灾后复产时间、产品稳定性和风险减量效果。财政补贴和承保机构遴选规则也可以将风险数据积累、产品连续性和基层服务纳入评价。
巨灾风险如何实行分层分担？
减灾措施能够降低损失，但无法消除尾部风险。洪水、干旱、台风和高温可能同时影响大量地区和投保人，形成单家保险公司难以承受的累积赔付。地方政府也会同时面临应急和重建支出上升、税收和经营性收入下降。巨灾风险需要由家庭和企业自留、商业与政策性保险、再保险、资本市场和各级财政共同承担。
风险分层需要综合考虑损失频率、规模、资金时效、主体承受能力、损失可测量性和公共品属性。高频、可承受的小额损失可由免赔额、家庭和企业自留、地方预算准备金及常规风险管理吸收；中等规模且可核定的损失由政策性保险和商业保险赔付，再保险管理保险机构的累积暴露；重大灾害后的紧急支出由参数保险、应急授信、或有信贷和预先安排的财政资金提供；超出保险体系和地方财政承受能力的低频巨额损失，则由更高层级财政、巨灾风险基金和资本市场工具分担。世界银行将这种组合概括为“风险分层”：准备金应对高频事件，或有信贷承接中等冲击，保险和巨灾债券转移罕见巨灾。⑨
分层安排的关键是在灾害发生前明确责任边界和资金顺序。保险承担合同约定的可保损失；社会救助保障基本生活；地方财政准备紧急流动性和公共服务恢复资金；中央财政及更大范围的风险池处理地方和商业市场难以分散的尾部风险。清晰的责任表和触发程序可以减少灾后临时协商、预算挤占和资金等待，也有助于各主体提前开展减灾。
中国已经建立农业大灾风险准备金和国家农业再保险体系。但气象灾害往往跨越县市行政边界，单一县域的保险组合难以分散同一场灾害造成的累积赔付。县级机构可以继续负责承保、查勘和服务，省级或跨区域共保机制吸收区域性损失，再保险承担保险机构的大额累积赔付风险，更高层级财政承担超出保险体系承受能力的公共责任。相应制度还需要解决气象、水利、农业、住建和保险数据接口分散，减灾标准不统一，以及保险赔付、财政救助和灾后重建责任衔接不足等问题。
地方政府还需要在灾前安排紧急流动性。暴雨、洪水和台风发生后，安置、抢修、公共卫生和基本服务必须立即支出，而上级救助和重建资金通常需要经过申报和评估。省级或流域级参数保险可以依据降雨量、河流水位、风速或模型损失设置触发条件，达到阈值后快速向地方财政拨付资金；预算准备金、应急授信和或有信贷承担补充流动性功能。后续大规模重建再按照实际损失和正常财政程序处理。
低频巨额风险还可以通过巨灾债券引入资本市场资金。2025年10月，飓风“梅利莎”达到预先约定的中心气压和路径触发条件，牙买加获得世界银行巨灾债券1.5亿美元全额赔付；2026年5月，世界银行又为牙买加发行2亿美元新一轮飓风巨灾债券。⑩中国探索类似工具，可以从数据较成熟、参数可验证、损失模型相对稳定的台风、地震或流域洪水起步。巨灾债券为极端年份增加资本缓冲，其适用范围仍取决于建模成本、触发设计、投资者需求和基差风险。
中国已经进入气候风险由环境问题向经济、金融和财政问题持续传导的阶段。保险的功能也需要由单一赔付扩展到灾前风险识别和定价、灾后及时融资、减灾激励以及巨灾风险分层管理。实现这一转变，需要建设可共享的风险数据和模型，形成可核验的减灾标准，并在灾前明确保险、救助、财政和资本市场的责任边界。完成这些基础安排后，保险才能成为气候适应金融体系中稳定、可持续的一环。
资料来源：
① 瑞士再保险研究院：《Global natural catastrophe losses in 2025》，2026年3月；World Weather Attribution：《Climate change increased the likelihood of wildfire disaster in highly exposed Los Angeles area》，2025年1月28日。
② California FAIR Plan Association：《Key Statistics & Data》，数据更新至2026年6月，访问日期：2026年7月30日。
③ 生态环境部：《生态环境部发布〈中国适应气候变化进展报告（2025）〉》，2026年6月17日。
④ 生态环境部：《中国适应气候变化进展报告（2024）》，2025年6月发布，第8—9页。
⑤ Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility：《A Synopsis of How Our Members Used Their Payouts Following Hurricane Beryl in 2024》，2025年。
⑥ 世界银行：《Developing Parametric Insurance for Weather Related Risks》，技术报告；联合国减灾署：《Words into Action: Financing for Disaster Risk Reduction》，关于参数触发与基差风险的说明。
⑦ California Department of Insurance、National Association of Insurance Commissioners：《Landmark study shows rebuilding Los Angeles to wildfire safety standards could slash future fire losses》，2026年3月27日；California Department of Insurance：“Safer from Wildfires”项目资料。
⑧ 财政部：《财政部对十四届全国人大三次会议第0644号建议的答复》，2025年7月24日。
⑨ 世界银行：《Building Resilience through Disaster Risk Finance》，2026年；World Bank Disaster Risk Finance and Insurance Program关于分层风险融资的资料。
⑩ 世界银行：《Hurricane Melissa triggers 100% payout of $150 million World Bank Catastrophe Bond for Jamaica》，2025年11月7日；《World Bank Prices Catastrophe Bond for Disaster Protection for Jamaica》，2026年5月18日。