联合国是战后国际秩序的核心，是维护世界和平的基石。但是近些年，面对俄乌战争、加沙冲突、美国侵略委内瑞拉和伊朗，联合国毫无作为。一时间对联合国的质疑和批评之声充斥着舆论场。近日，FT中文网刊登了殷岳的《谁会成为下一个联合国？》，就认为联合国已经过时，世界需要一个新机制，这个新机制不需要再像联合国那样试图建立一种政治秩序，因为这已无法适应今天日益密切的全球化，而是需要建立在现代科技基础上的一种商业秩序，无需一个世界政府来管理维护，只需让它自己“运转”，一切都会井井有条。
这不是一个新观点，跟过去的贸易和平论、相互依赖论、经济全球化等自由国际主义思想一脉相承，在冷战后的30年时间里，一度是西方舆论的主流话语。然而现在，批评和抵制这种理想秩序最积极的正是西方自己，特别是美国。如果“带头大哥”都不再支持自由国际秩序而是强调本国利益优先，那么国际社会走向大国竞争也就很难避免。而历史证明，在大国竞争的时代，联合国是非常成功的，地位是无可取代的。
联合国的主要作用是避免大国间发生冲突
人们批评大国在安理会中滥用否决权，致使联合国无法维护和平。如果冲突双方跟五个常任理事国关系不大，安理会就容易通过决议；如果某个常任理事国偏袒一方或者自己本身就是冲突当事国，自然会否决任何于己不利的议案。这一指责无可厚非，但是人们没有看到的另一面是，正是赋予了大国否决权，才避免了大国之间发生冲突。联合国成立80年来，五个常任理事国之间没有发生过战争，就是很好的证明。（中美和中苏在上世纪50、60年代曾有过冲突，恰恰是发生在中国恢复常任理事国之前。）
罗斯福在设计联合国时，设想将维护世界和平的责任交给一个由中、美、英、苏四大国组成的机构承担，也就是后来的安理会，四大国扮演着类似“国际警察”的角色，是安理会常任理事国。之所以把这四国确定为常任理事国，主要基于它们在二战中的地位贡献。“联合国”的最初目的是联合世界各国共同反对德日侵略，中美英苏是最主要的作战力量。（后来四大国同意法国在经过一定程序后成为第五个常任理事国。）安理会遵循大国一致的原则，即安理会采取的任何行动必须获得四大国的一致同意，这就赋予了大国否决权。在德黑兰会议上罗斯福把上述想法告诉丘吉尔和斯大林，斯大林表示支持，丘吉尔最初有所保留但逐渐接受——四大国在二战中贡献最大、牺牲最大，值得拥有否决权，而且也只有大国才有能力采取行动维护和平。（最初，丘吉尔和斯大林对把中国列为“四警察”（Four Policemen）之一有怀疑，但罗斯福高度肯定中国在亚洲太平洋战场上的贡献，坚持让中国成为常任理事国之一。）
但是，赋予大国否决权可能会引发小国担忧出现被大国主宰的局面，也就没有热情加入联合国。为缓解小国顾虑，罗斯福在雅尔塔会议上提出安理会投票规则方案：常任理事国对程序性问题没有否决权，对实质性问题有否决权；常任理事国是争端当事方时，对以寻求和平方式解决争端的表决予以回避，而对采取强制措施的表决有否决权。在1944年的敦巴顿橡树园会议上，斯大林曾坚持“绝对否决权”（即当事国也有否决权），反对这一方案，担心出现小国审判大国的局面。而丘吉尔在研究了美国的方案后予以支持。他认为该方案既给了小国发表意见的权利，又能在采取实质行动方面保障大国的权益。他还特意举例，如果中国在安理会提出归还香港问题，如果只是涉及调查、呼吁、建议这样的和平措施，中英都没有投票权，但如果要安理会采取行动，英国就有否决权，同样，埃及要求收回苏伊士运河、印度要求独立也是如此。当时丘吉尔一直因殖民地问题受到中美苏的压力，但他坚持英国怎样处置殖民地只能根据自身利益判断，绝不接受任何违背英国利益的决定，否决权可以确保决定权掌握在自己手里。在雅尔塔会议上，斯大林最终接受了这一方案，认为该方案能够“确保大国团结”。
从这段历史可见，罗斯福等三巨头在设计联合国时，就意识到否决权会赋予大国一种免于制裁的优势地位。之所以做出这样的设计，是为了避免大国之间发生战争。三巨头深刻体会到，侵略发生时，小国只会发个声明谴责，有时还会采取骑墙观望态度，真正出钱出兵、流血牺牲执行维和责任的是大国。如果大国之间立场一致还好，如果不一致就有把维和变成大国战争的风险。很快这就在朝鲜战争中得到应验。
朝鲜战争的检验I：联合国维和机制对小国的作用
二战结束后，美苏合作基础不复存在，转向冷战竞争。此时朝鲜战争爆发，华盛顿认为这是莫斯科指示平壤进行的扩张试探，美国必须给予“回击”，否则亚洲国家会倒向苏联。为给出兵干涉寻找合法性，美国随即在安理会提出议案，指责北朝鲜破坏和平，要求恢复38线现状。由于苏联代表的缺席，美国议案获得通过。朝鲜战争成为联合国成立后维和机制的第一次实践。然而仔细分析一下，这次“维和”是很受质疑的。
首先，6•25战争本质是一场朝鲜民族追求统一的内战，根据《宪章》第2条联合国是不应干涉的。所以，美国一开始向安理会提出的82号草案认定朝鲜实施“侵略”，就引起埃及、挪威、法国等国的异议。美国用“构成对和平之破坏”代替“侵略”后才得以通过。
其次，美国动机不纯。就在6月27日安理会表决美国提出的83号决议（该决议授权成员国干涉朝鲜战争）前，杜鲁门先发表一份声明：已命令美军给予韩国援助，并命令第七舰队驶入台湾海峡，阻止中共收复台湾，向印度支那法国殖民当局提供军事援助。美国如此安排就是有意制造一种印象：美国出兵台海是与受联合国之命到朝鲜半岛“维和”相配套的行动。此举引起包括英印在内很多国家的质疑：“你到朝鲜半岛‘维和’干嘛要介入台海？”《开罗宣言》和《波茨坦公告》早已确定台湾属于中国，美军舰阻止中共攻台就是干涉中国内政，援助印度支那就是支持殖民主义。所以，在投票时南斯拉夫投了反对票，印度和埃及则未参与投票。国民党当局的一票是赞成票之一。
最后，安理会代表性不足。当时中国的常任理事国席位还被已经丧失合法性的国民党政权占据，而苏联为支持恢复中国席位一直抵制出席安理会，在五常缺二的情况下通过的决议，其合法性饱受质疑。美国为此援引《宪章》第106条的“过渡安全办法”辩护。但106条是为应对联合国没正式建立之前而准备的。需要指出的是，有人认为如果当时苏联回到安理会投出否决票，美国就不会干涉了。而从后来公开的档案看，当时美国决策层是下决心要干涉朝鲜，即使苏联回到安理会否决，美国也会打着维护《联合国宪章》的名义采取行动。杜鲁门曾直白地表示：更希望看到苏联投否决票，这样就为以后干涉台湾提供了先例。
朝鲜战争表明，联合国的维和机制能否对小国争端做出反应，是取决于大国的态度。如果事关自身利益，即使不具备《宪章》条件，大国也会找出干涉的理由，哪怕绕开安理会。这在此后的美国对外干涉中多次发生。
朝鲜战争的检验II：联合国维和机制对大国的作用
朝鲜战争还检验出，联合国维和机制对于避免大国间冲突的作用是明显的，这里有正反两方面的教训。
美国在做出干涉决定后，唯一要考虑的是苏联会不会出兵。也是在6月27日那天，美国驻苏大使紧急提出外交照会，表面上说辞是因为苏联没有出席安理会，美国特地找苏联协商，希望苏联能让朝鲜“停火和撤军”，其实是借此摸清苏联态度。苏联此时认为朝鲜优势明显，不等美国大规模介入就会完成统一，所以答复美国：战争是南朝鲜挑起的，停火应由他们及其后台负责；苏联奉行不干涉内政的原则，也反对其他国家干涉朝鲜。美国据此判断苏联不会出兵，便放心大胆进行干涉。
然而，美国越过38线却引起同另一大国中国的战争。本来美国曾考虑到中国出兵干预，定下：只要发现中国出兵或者中国声明干预，美国就不准备越过38线。但当时中美之间并没有直接沟通渠道，周恩来曾通过印度向美国发出警告：如果美军越过38线，“我们要管”。被胜利冲昏头脑的麦克阿瑟和华盛顿决策层，认为没有苏联空军的支持中国是不会出兵的，中国的警告只是“虚张声势”。美军越过38线，逼近鸭绿江，严重威胁中国安全。毛泽东权衡再三后，认为即使苏联不提供空军支持，中国也要入朝参战，“不参战损害极大”。有分析认为，中美在朝鲜的冲突是本可以避免的。如果此时中国恢复常任理事国席位，在安理会中发出这样的警告，美国必定会严肃对待。后来时任美国务卿艾奇逊在回忆录中，也对当时没能重视中国的警告后悔不已。
除此之外，朝鲜战争还表明，联合国机制会促使第三方国家积极斡旋，这对大国之间发生冲突也会产生一定约束作用。朝鲜战争发生之初，英印等国陷入左右为难的处境。一方面，美国高举“反侵略”的道义大旗，施压其他国家站队支持；另一方面，杜鲁门的声明又有把战争扩大到中国的危险，由于中苏结盟关系，很可能会演变成一场世界大战。因而他们积极进行斡旋，虽然没有成功，但是也促使美国做出承诺：无意侵占台湾，不会将战事扩大到中国。
随着战事陷入僵局，美国明白有中国做后盾，继续打下去注定是一场无法取胜的消耗战，便有了停火和谈的想法。但是在这种情况下，谁先主动提出和谈，谁就在政治上陷入被动。美国务院便安排苏联熟悉的乔治•凯南以民间身份拜访苏联驻联合国代表马立克，试探朝鲜和谈可能。马立克将信息报告莫斯科，莫斯科转告北京。此时毛泽东也意识到，面对美国强大海空优势，志愿军越往南后勤补给越困难，因而也有意停火。毛泽东同斯大林商量，让马立克以答复凯南的方式向美方发出愿意和谈的信号。这样，中美两个大国因缺少联合国沟通渠道而走向战争，最终得以靠联合国渠道走向和谈。
朝鲜战争证明，联合国对于避免大国之间冲突是非常有效的。如果没有安理会机制，大国之间很容易因沟通不畅导致误判形势而打一场不必要的大战。试想一下，在安理会商讨俄乌冲突时，如果俄罗斯没有否决权，安理会凭多数票通过决议要求联合国进行武力干涉，那么美国就有义务出兵介入，那么很可能就会演变成一场全球性核大战。再看看那些东欧小国，虽然在联合国要求制裁俄罗斯呼声很高，投票也很积极，但真正要出兵介入时没有一个愿意。所以，越是在大国竞争的时代，越是需要联合国，给与大国否决权非常有必要。
国家治理过时了吗？
再回到殷岳先生的这篇文章。他认为联合国已经过时的逻辑是，组成联合国的基本单元——主权国家——不说是过时那也是不再像以前那样称职的治理者。商业和技术的全球化正在侵蚀和替代国家的某些治理职能，而且比国家做得更好、效率更高。他断言，国家将变得像现在的城市一样嵌入在一个全球化治理网络中。如果仅从过去30年的全球化进程看，历史趋势似乎是如此，但我们把全球化放在一个更长历史时期考察，其轨迹就不是这样了。
研究近代早期历史的布罗代尔向我们展示了经济全球化开启时——也就是1500年大航海时代——的欧洲历史图景。当时欧洲存在多种政治实体，帝国、王国、公国、骑士团、城邦等，其中威尼斯、佛罗伦萨等城邦凭借地中海贸易曾一度非常兴旺。但随着远洋贸易的重心转向大西洋，以及由此带动工业化的发展，意大利的商业城邦衰落下去，英法这样的领土型国家脱颖而出。布罗代尔认为这些国家领土大，资源丰富，所以在商业竞争中胜出。其实，更关键的是他们最早建立起现代主权国家，能够提供更好的治理，如统一关税、国家信贷、支持贸易、保护本国工业、创造良善的治安和法治环境等等。此后的500年，一波波后发国家无不循此道路。所以，主权国家能够成为现代世界基本权力单元，正是贸易和工业发展的选择。
随着经济全球化的扩大和深化，公司、社会乃至个人的确获得了脱离国家管制的能力，但同样国家的治理能力和治理手段也在相应地增加和丰富。比如联合国其实就是国家治理能力的延申。到目前为止，国家仍然高居权力链条的终端。就拿殷岳文章中举的例子，在网络空间很少有人会读完冗长的用户条款才点击“同意”，人们敢这么做是因为相信背后有国家法治做裁决。那些富可敌国、拥有在线用户人数超过人口大国的科技巨头，也不敢轻易挑战国家权威。马斯克与特朗普的关系就是很好的说明。所以，从全球化的历史看，治理的去国家化趋势是在加强，但国家治理也在增长。
当然，我们不能因为过去500年历史的趋势是国家治理不断强化，就认为未来也是如此。现在一个巨大的X因素是人工智能。人工智能很可能会是人类历史上又一次划时代的变革，其影响也只有铁器和蒸汽机与之相媲美。我们现在无法确定的：一是，这场人工智能革命能否持续下去？按照工业革命的经验，只有存在足够的需求才会吸引生产力从手工劳作转向机器劳作，否则还会退回手工时代。现在我们还看不到人工智能大范围应用的场景。二是，人工智能会对国家治理带来何种影响？铁器工具的应用造就了农业革命，产生了封建权力制度；机器的应用造就了工业革命，塑造了民族主权国家；那么人工智能革命是延续主权国家，还是重构一种新政治秩序，这是我们要特别注意观察的地方。
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